31 Ago #Artículo | Análisis del Proyecto de Ley de Fiscalización, Regularización, Actuación y Financiamiento de las ONG y afines

Por: Marian Da Silva, Miembro del Equipo Jurídico de Defiende Venezuela

El 24 de enero de 2023, fue aprobado por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, en primera discusión, el Proyecto de Ley de Fiscalización, Regularización, Actuación y Financiamiento de las Organizaciones No Gubernamentales y afines. Esto podría dar la impresión de que el Estado venezolano está intentando regular a las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) por falta de un marco normativo adecuado que se ajuste a los parámetros internacionales y el derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, al analizar de forma exhaustiva el Proyecto de Ley bajo la normativa nacional y estándares internacionales, se puede observar que éste representaría una clara violación al derecho a la asociación, respondiendo a una política de Estado dirigida a cerrar el espacio cívico venezolano, donde la persecución en contra de las organizaciones venezolanas es común y continua, tal como se detallará a continuación. 

Esta no es la primera vez que el gobierno arremete contra las organizaciones no gubernamentales. Con base en la supuesta necesidad de proteger al Estado de intereses ajenos o contrarios a la ciudadanía, incluyendo la defensa de la seguridad de la Nación, existen en Venezuela al menos 11 leyes y normativas que restringen el espacio de la sociedad civil, incluyendo la acción de defensores, grupos, comunidades, organizaciones y coaliciones. 

En los últimos años, y especialmente desde 2012, dirigentes políticos del partido de gobierno en Venezuela se han encargado de criminalizar a miembros de la sociedad civil que trabajan por la protección efectiva de los derechos humanos y fiscalizan las acciones y políticas del gobierno. Uno de ellos es Diosdado Cabello, ex presidente de la Asamblea Nacional Constituyente y actual diputado de la Asamblea Nacional, a través de su programa semanal en televisión nacional llamado «Con el Mazo Dando». 

La criminalización de las organizaciones de la sociedad civil ha consistido en la estigmatización, los discursos de descrédito y las campañas contra los defensores y organizaciones de derechos humanos en los medios de comunicación públicos, investigaciones penales y registros ilegales. Estas acciones son posibles debido al control que el Ejecutivo mantiene sobre el poder judicial.

Esta no es la primera vez que Diosdado Cabello arremete contra las ONG. El 19 de febrero de 2020 y el 28 de marzo de 2020, Diosdado Cabello anunció que la Asamblea Nacional Constituyente revisaría las leyes que permiten el financiamiento de ONG por otros países para establecer severas sanciones a aquellas que reciban financiamiento estadounidense, amenazando aún más la libertad de asociación y el derecho a defender los derechos en Venezuela. El 10 de diciembre de 2020, acusó a las ONG de ocultar dinero para beneficiar a varios políticos de la oposición, lo cual propulsó a la redacción por la Comisión de Política Exterior de la Asamblea Nacional del Proyecto de Ley, de “Cooperación Internacional” en 2022, siendo esta la base del Proyecto de Ley de Fiscalización, Regularización, Actuación y Financiamiento de las Organizaciones No Gubernamentales y afines.

Sobre la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley

La Exposición de Motivos del Proyecto de Ley contiene grandes inconsistencias con respecto al derecho de asociación consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Pactos y Tratados de Derecho relativos a derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela, el Código Civil, el Derecho comparado usado como referencia para la justificación del propio Proyecto de Ley, y amplitud de sujetos a los cuales aplicaría. 

Aun cuando correctamente se afirma en la Exposición de Motivos que el derecho de asociación es también un derecho fundamental consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Proyecto falla en reconocer que, de acuerdo con la Constitución venezolana, la potestad de limitar los derechos está, a su vez, limitada por estos mismos pactos internacionales de derechos humanos, de acuerdo con el Artículo 19 de la Constitución Nacional. Así, el Proyecto de Ley intenta impulsar una narrativa incompleta donde afirma que los derechos humanos, y específicamente el derecho a la asociación, no están exentos de regulaciones o límites, sin embargo, no reconoce que estas limitaciones deben ser aplicadas en consonancia con los Artículos 2, 19, y 22 de la Constitución Nacional; y, por lo tanto, también con los instrumentos ratificados por Venezuela en materia de derechos humanos. 

De aprobarse este Proyecto de Ley, también se desnaturalizan a las organizaciones y el derecho a la asociación, toda vez que, se busca someter a las organizaciones de la sociedad civil a un proceso de autorización para ser dotadas de personalidad jurídica, tras la verificación de una serie de requisitos acordes con este nuevo Proyecto de Ley. Lo cual sería totalmente erróneo, dado que, tanto el derecho interno como el derecho internacional, han reconocido que el derecho a la asociación nace de la voluntad entre las partes, su registro es solo necesario para el reconocimiento de la personalidad jurídica. Igualmente, al mencionar que el Código Civil es un “instrumento liberal” – aun cuando éste nunca ha tenido una definición o naturaleza liberal, ya que se hereda del derecho romano -, pretende dar un carácter liberal al derecho de asociación, lo cual sería erróneo, puesto que los derechos humanos no tienen carga ideológica. 

Posteriormente, en la Exposición de Motivos se procede a citar las observaciones generales sobre el contenido esencial de la libertad de asociación y de derecho comparado. En el Proyecto de Ley se cita a la autora mexicana, María Ascensión Martín Huertas, aun cuando esta misma autora ha señalado que la libertad de asociación es un derecho que incluye dentro de sí otros derechos que fundamentan su existencia plena y libre, como la libertad de expresión y de reunión, por lo que la intervención de la administración pública puede restringir antijurídicamente dicha libertad. Por lo tanto, el contenido académico sobre el cual se busca sustentar la necesidad de adoptar este Proyecto de Ley en Venezuela también encuentra la justificación sobre el peligro que corre el derecho a la asociación y otros derechos humanos de ser implementada.

La Exposición de Motivos también se jacta en mencionar el caso italiano, donde existe una estricta regulación sobre el derecho de asociación, sometiendo a las organizaciones de la sociedad civil a amplios poderes de control por parte de las autoridades, como ejemplo de derecho comparativo capaz de ser aplicable en Venezuela. Sin embargo, la propia autora María Ascensión Martín Huertas ha señalado que en Italia existen medidas prohibicionistas y ciertas restricciones para la obtención de personalidad jurídica, lo cual, para ella, demuestra su influencia por la ideología fascista, buscando frenar la creación de asociaciones de carácter social con el ejercicio del derecho de asociación.

Igualmente, es importante mencionar que en Italia existe el Estado de Derecho, existiendo procedimientos judiciales mediante los cuales un juez puede dictar una decisión en contra de las actuaciones del Ejecutivo. Caso contrario a lo que ocurre en Venezuela, donde no existe separación de poderes, por lo que los jueces actúan bajo los lineamientos del Ejecutivo. Intentar hacer una comparación entre ambos países para justificar la implementación de esta Ley en Venezuela sería incoherente y no corresponde a la realidad. 

Finalmente, es importante mencionar que dicho Proyecto de Ley no específica a quiénes aplicaría la Ley. Esto se debe a que, aun cuando existe una lista de términos relevantes que serán aplicados para comprender el Proyecto de Ley, dentro de este listado no se establece qué se entiende por “organizaciones afines” a las ONG, siendo este un término clave y que se encuentra en el título del Proyecto de Ley.

Sobre las Disposiciones Generales del Proyecto de Ley 

Es importante entender que el derecho de asociación se ejerce a través del consentimiento por parte de sus miembros, los cuales deciden asociarse con un fin en específico. La legislación nacional y los estándares internacionales reconocen que estas asociaciones nacen del consentimiento, amparando igualmente a las asociaciones no registradas. De hecho, los miembros de asociaciones no registradas deben gozar de libertad para desarrollar todas sus actividades, entre las que se incluye el ejercicio del derecho a organizar y participar en reuniones pacíficas sin ser objeto de sanciones penales.

No obstante, el Artículo 8 del Proyecto de Ley establece los parámetros para el nacimiento de una ONG, afirmando que el reconocimiento de su personalidad jurídica será otorgado a través de una Resolución expresa emanada de la autoridad competente. Siendo este aspecto de particular importancia cuando el procedimiento para establecer asociaciones es engorroso y se lleva a cabo a discreción de las autoridades administrativas, en cuyo caso la penalización podría ser un medio para sofocar las opiniones o creencias disidentes. Por medio de este artículo se intenta cambiar el régimen de notificación a uno de autorización, aun cuando el derecho a la asociación precede a la notificación al Estado, con lo que se viola el principio de progresividad de los derechos humanos, consagrado en el Artículo 19 de la Constitución Nacional. 

Este principio no solo se ve transgredido con el Registro Obligatorio, sino con el establecimiento de que las organizaciones que tengan su sede en un estado o provincia, deban solicitar la autorización para ser reconocidos como personas jurídicas en otro estado o provincia, y así poder ejercer sus actividades en estas otras áreas geográficas, perjudicando gravemente a los beneficiarios de programas humanitarios y de derechos humanos. 

Ahora, el Artículo 10 señala que las ONG deberán inscribirse y mantener los datos actualizados ante el Servicio Autónomo de Registros y Notarías (SAREN), el cual desarrollará un Registro Nacional de ONG que contendrá un asiento sistematizado y actualizado de la información relativa a la creación, funcionamiento, financiamiento y modificación de estas organizaciones. Esto implica otro paso burocrático que deben cumplir las organizaciones no gubernamentales para constituirse. Actualmente, ya se cuenta con 3 registros adicionales al SAREN para el registro de actividades de las ONG. 

El Artículo 9 del Proyecto de Ley también establece que existen unos requisitos adicionales del documento estatutario, entre los cuales está el de escribir de manera clara y específica la manera en que las organizaciones de la sociedad civil contribuyen al desarrollo económico y social; el detalle de la afectación de bienes, en el caso de las fundaciones; y si está previsto que su financiamiento sea a través de factores extranjeros. Esto implica que todas las organizaciones que previamente han sido registradas deben cambiar su documento estatutario para incluir estos nuevos requisitos. A pesar de que esta cláusula puede parecer inofensiva, los Registros y Notarías en Venezuela evitan atender a las ONG por instrucciones superiores. Agregar este cambio a los estatutos, al igual que todas las obligaciones de declaración ante el Registro establecidas en el Artículo 12 del Proyecto de Ley, va a dificultar el proceso para que las organizaciones de la sociedad civil estén constituidas legalmente, y a su vez, impedir el derecho a la asociación. 

A su vez, el Artículo 4 del Proyecto de Ley supedita al derecho a participar libremente en los asuntos públicos de las organizaciones de la sociedad civil al previo cumplimiento de las disposiciones de la Ley y bajo la supervisión, auditoría y control del Ejecutivo, por lo que se está condicionando el ejercicio del derecho al cumplimiento de una carga de requisitos excesiva que están diseñados realmente para que las ONG se vean entorpecidas en sus labores o, en definitiva, dejen de existir. Aunado a eso, por medio del Artículo 14 del Proyecto de Ley, se niega la versatilidad que tiene el derecho de asociación, restringiendo su extensión con el fin de controlarlo, ignorando la voluntad de los miembros, lo cual permitiría a miembros del gobierno y grupos de seguridad del Estado infiltrarse en las ONG, por poseer determinada calidad institucional que determine el Ejecutivo. 

Este procedimiento está diseñado con el fin de sancionar a las organizaciones de la sociedad civil, puesto que, al momento de una fiscalización, es muy probable que las organizaciones no hayan podido lograr registrar los documentos necesarios para el “reconocimiento” y “autorización” de su personalidad jurídica. Igualmente, los requisitos de reporte sobre el financiamiento de las organizaciones no gubernamentales buscan criminalizar el trabajo de los defensores de derechos humanos que monitorean la situación actual en el país, para así proceder acusar a sus miembros de terrorismo, crímenes de odio y otros delitos contra el orden público. Mientras que, a su vez, busca infiltrarse en el trabajo de las ONG y limitar su participación en asuntos públicos.

Sobre el Régimen Sancionatorio del Proyecto de Ley

Las sanciones establecidas en los Artículos 15 y 16 varían desde la apertura de un procedimiento administrativo, implicando la suspensión de actividades o la disolución de oficio de la organización; a multas de entre 50 a 200 petros (USD 3000 a USD 12000). También se detalla que, si la omisión está relacionada con el deber de notificar donaciones, la multa será equivalente al doble de la cantidad percibida, sin menoscabar responsabilidades civiles y penales a las que pueda haber lugar. El monto de estas multas nos permite señalar que tienen carácter confiscatorio. Muchas organizaciones no pueden pagar las cantidades señaladas, por lo cual, con estas medidas se busca la anulación y cierre de las organizaciones. A su vez, la regulación propuesta establece la apertura de procedimientos penales en contra de aquellas organizaciones que reciban financiamiento de organizaciones internacionales u otros Estados, consideradas como sujetos que atentan contra los intereses del Ejecutivo venezolano. 

Esto supone una grave violación al debido proceso, dado que según el Artículo 13 del Proyecto de Ley, corresponde al Ejecutivo Nacional la supervisión, inspección, control y sanción en cuanto al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley. De esta manera, el Proyecto de Ley parece prever que es el Ejecutivo quien determina la infracción, y que, en caso de ser penal, remite las actuaciones a un juez para la determinación del delito y la pena. De este modo se viola el principio acusatorio, al privar al Fiscal del Ministerio Público del ejercicio de la acción penal, a la vez que se priva al imputado del derecho a una investigación en la que pueda participar activamente para promover elementos exculpatorios. 

Conclusiones

Este Proyecto de Ley presentaría una situación de ilegalización expresa de las organizaciones de la sociedad civil, probablemente acompañada de una persecución sustentada en las sanciones económicas previstas en la Ley, minando la capacidad financiera de las organizaciones de la sociedad civil para el cumplimiento de sus mandatos. Simultáneamente, de implementarse, se produciría la destrucción de las fuentes de financiamiento, haciendo imposible el mantenimiento de los programas humanitarios, asistenciales y de derechos humanos que actualmente se encuentran en curso, con lo cual se ocasionarían graves afectaciones a las poblaciones beneficiarias. 

Aún más delicado, la aplicación del régimen administrativo de sanciones de la ley serviría de fundamento legal para iniciación selectiva de casos penales en contra de las organizaciones, especialmente en contra de los miembros de aquellas organizaciones de especial liderazgo o importancia nacional. Esta situación tendría como consecuencia la disuasión de otros actores para involucrarse en actividades sociales de defensa y promoción de derechos humanos. Es así como el Estado gozaría entonces de una hegemonía total, aislando a la sociedad de mecanismos internacionales de protección que sirvan de contrapeso al autoritarismo reinante dentro del país. 

En lo que respecta a la Corte Penal Internacional, es necesario advertir que el Proyecto procura cortar canales de comunicación con víctimas y organizaciones, evitando que la Fiscalía y otras oficinas puedan acceder a información objetiva sobre los crímenes de lesa humanidad bajo investigación y las políticas y capacidades del sistema de justicia venezolano para conducir investigaciones, juicios y sanciones genuinos y reparar apropiadamente a las víctimas. 

Por lo tanto, es fundamental el apoyo institucional de las organizaciones internacionales con mandatos en materia de derechos humanos, que gozan de la legitimidad para advertir al Estado acerca del retroceso que esta política de persecución representa. Por otro lado, la comunidad internacional representada por Estados, con gobiernos de todo el espectro político, deben abrir canales de comunicación que lleven a la reconsideración del Proyecto de Ley. A su vez, la población que hoy se beneficia del trabajo dedicado y comprometido de las organizaciones de la sociedad civil, deben alzar la voz en defensa de quienes hoy han asumido la carga de las políticas públicas inexistentes o insuficientes del gobierno de Venezuela.